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IPP评论“南沙与中国式现代化”专栏按语
党的二十大报告详细阐述了中国式现代化理论的内涵，概括了中国式现代化五个方面的特征，这既是对过去发展经验的深刻总结，也是指导未来实践的总原则。面向未来的中国式现代化如何实现，目前还是一个开放性问题，必须依靠地方的多元探索和实践。
【资料图】
《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，香港、澳门、广州、深圳四大中心城市是区域发展的核心引擎。南沙地处大湾区地理几何中心，集国家和省、市赋予的“三区一中心”重要功能，是大湾区发展的战略支点，肩负着推进现代化、探索现代化道路的历史使命。如何把中国式现代化理论具体化、实践化，需要因地制宜，设计出符合南沙自身实际情况的框架、路径和策略。
我们认为，南沙推进中国式现代化建设的实践，可以从建设未来城市、树立现代产业体系、推进高水平对外开放、培育区域创新系统、集聚国际高端人才、发展人本社会、营造绿美城市生态等重大领域展开。本专栏的文章集中体现了IPP研究团队在这些领域的深入思考。
▲ 广州南沙自贸区（图源：网络）
★本文作者：
庄文越，华南理工大学公共政策研究院研究助理
正文
《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》(以下简称《南沙方案》)对南沙提出了“立足湾区、协同港澳、面向世界的重大战略性平台”的总体定位。广东省、广州市随之相继追加一系列举措，加大对南沙发展的支撑力度，近一年来成效显著。但相较前海、横琴两大平台，南沙仍存在产业体系不够完备、人才集聚水平不足等诸多问题。产业是实现高质量发展的底座支撑，我们认为，南沙要高质量推进经济建设，发挥大湾区核心经济平台效用，必须因地制宜，“弯道超车”，以制度型开放为指引，用好总部经济这一制胜法宝。
一、总部经济是南沙实现“弯道超车”的必然选择
从作用机理看，总部经济是基于中心城市特有的优势，吸引企业将总部在中心城市集聚，而将生产制造基地布局在外围地带成本相对低廉的地区，从而使企业价值链与区域资源实现最优化的空间耦合，进而提高该区域资源配置的效率。总部经济作为一种高端经济，既给总部所在地区带来大量资本以及高水平的技术、产品和服务，又带来了新的经营理念、管理方式、经营文化，是一种具有很强扩张性的现代经济形态，对经济全球化和区域经济一体化起着强劲的推动作用。同时，总部经济是构建现代产业体系的强支撑，也是集聚高端资源的“强磁场”。从产业链建设的角度，某个产业链的相关部分在相同区域密集分布，就形成产业集群。除了按产业类别进行区域聚集外，不同产业的同种功能，如研发、商务等，由于需求的一致性，也能在一个区域集群分布，形成相应的功能集群。
南沙发展总部经济，是综合其定位和经济基础的必然选择。从定位上看，《南沙方案》提出的目标，实际上是希望南沙成为一个全面协调港澳三地的“地域嵌入型世界级经济平台”，充分发挥平台的集聚、牵引和放大作用。而世界上具有“经济平台”性质的区域大多头部企业总部集聚，总部经济效应显著，总体呈现出高附加值岗位多、产业带动能力强、全球资源配置能力高的特点。从可行性上看，地理上，南沙是广州出海口，水路发达，而“大湾区几何中心”一方面意味着“离广州很远”（南沙一直被诟病发展缓慢的一个主要原因，但另一方面意味着“离其他城市很近”，即立足湾区协同发展是南沙必须坚持的首要理念。经济基础上，产业基础薄弱、人才集聚不足的确制约着南沙发展总部经济，但这未尝不意味着“白纸上好作画”，较少的历史负担让南沙能够“轻装上阵”，在规划和顶层设计层面即取得先机。区位优势上，除却地理位置，南沙最大的特点在于广阔的面积和作为全面合作区的巨大政策空间。前者让其相较前海、横琴拥有空间基础实现制造业的高水平集聚，而后者让其以相对薄弱的发展基础实现与制造业相配套的高端生产性服务业快速发展成为可能。意即，南沙总部经济的发展方向，应体现在紧密围绕制造业高质量发展，凭借政策优势高水平推进以生产性服务业为代表的总部经济集聚。
二、南沙总部经济发展基础不断夯实
南沙始终高度重视总部经济建设，以成体系的顶层设计大力推进总部企业落地，现已形成以制造业企业总部为主的总部企业初步集聚。早在2017年南沙就专门制定了《广州南沙新区（自贸片区）促进总部经济发展扶持办法》，瞄准企业总部精准发力招商。该办法对落户的企业总部进行重奖：凡是属于世界1000强、中央大型企业、中国企业500强、中国民营企业500强的，只要在南沙注册总部公司且满足注册资本和纳税要求的，最高可以奖励2000万元。截至2021年底，南沙经认定的总部企业已经达到了100家，落地了中远海运、广汽丰田、晶科电子、固生堂中医等知名企业总部。2018至2021年，南沙已累计投入超150亿元支持企业和人才发展。2022年10月，总部经济政策推出2.0版本，围绕“芯晨大海”的产业布局，聚焦链主企业、头部企业、总部企业“招大引强”“强链补链”，支持企业增资扩产，进一步增强对战略性新兴产业、科技创新的扶持，新增了独角兽企业、上市企业、市认定总部企业等认定类型，将中国制造业企业500强、中国服务业500强、中国零售100强拓展纳入提升能级的奖励范围。同时突出正向激励导向，提升总部条款扶持力度，如对总部企业给予最高3000万元的落户奖励、最高100%的经济贡献奖励。
此外，南沙推出了国家级新区首个“四链”融合政策体系，未来五年预计将投入超200亿元，分层次、全周期地精准支持企业和人才发展。同时，为服务企业用足用好政策，确保招商引资“不掉线”、企业服务“不断档”，南沙区商务局按照“贴心服务存量，精准培育增量”的工作思路，持续与企业进行沟通对接，主动做好政策解读，实现政策精准推送，全方位提供落户、政策咨询、奖励申报等全流程精细化跟进服务，为企业在南沙持续发展壮大打造一流营商环境。
三、南沙总部经济发展仍面临多重挑战
南沙总部经济发展仍存在诸多不足，这可从方向路径选择和企业本身发展两方面进行阐述。方向路径选择方面，一是方向不够聚焦。南沙现有政策的确强调围绕制造业当家和“芯晨大海”的总体产业方向，但相较有限资源，发展重点仍显散乱。二是针对生产性服务业的发展路径不够明晰。与制造业总部企业的迁入不同，生产性服务业的本地化属性较弱，对基础设施和产业生态要求更高，而南沙在生产性服务业总部企业和中小企业梯度培育方面未见有效衔接。三是“由上而下”的主观能动性不足。经济欠发达地区的“弯道超车”有两种形式，一是如深圳，以政策优势先行自发发展，再在较高的发展水平实现转型升级。二是如雄安，起步较晚，以政府行为主动推动发展。南沙基础较为薄弱，在起步阶段可能需要更多的政府行为主动推动，而珠三角“弱势政府“的传统在这一点上较为欠缺。
总部企业发展方面，首先是总体数量较少，且增长较慢。截至2022年底，南沙累计认定总部企业不足110家，仅为上海自贸区的约30%。《广东省人民政府关于我省2021年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》明确指出，自贸区南沙新区片区吸引总部机构任务未落地。从政策扶持力度上看，南沙对认定总部企业的奖补处较高水平，但其交通、教育、医疗等基础设施配套与国内先进水平存在一定差距，产业集聚程度仍有较大上升空间，单纯的政策利好较难支持总部企业做出落户决断。而这也在某种程度上影响了政策执行的效力。例如，总部经济相关政策中明确，可对总部企业员工不限额发放人才卡，持卡者享有子女教育、就医等便利。但若员工居住区域本身相应资源紧张，则难以起到实际效果。
其次是企业实际经营地与注册地分离。总部经济本身要求较高的地区经济发展水平和前述配套。南沙现有基础较为薄弱，部分企业仅由于相关奖补和税收等优势，选择注册在南沙而在他地开展实际经营，仅仅贡献了税收和账面上的增加值，而对南沙的就业、消费和人才集聚等缺乏实质性贡献。这种现象在金融等对设备、工作场地要求较低而对人才集聚等软性条件要求较高的行业尤为显著。
再次是重增量轻存量。更为注重对新增认定企业的奖补，对原有，特别是2017年以前落户的总部企业奖补较少。分析政策条文可知，除持续经营类奖励外，存量企业几乎不享有其他奖补。这一方面可能会使企业基于（更好的）政策预期，对落户采取观望态度；另一方面加剧存量企业的不公平感。
最后是总部经济政策与产业政策的衔接不足。尽管现有政策多次强调围绕产业发展需求布局总部经济和其他鼓励扶持性政策措施，但一方面现有总部经济政策对企业的行业类别划分仅精确到二级分类，无法更好呼应相关产业政策，对精准招商给予更大幅度的资源倾斜；另一方面，除汽车、装备制造等传统优势产业外，南沙产业发展重心延续性不强，而总部经济的形成与高水平集聚需要5~10年乃至更长时间，变化过于频繁的产业政策可能导致企业落户偏保守，同时可能降低现代化产业体系构建的效能。
四、强聚焦，优路径，进一步推动南沙总部经济发展
针对总部经济发展的方向问题，一是要加强聚焦。在制造业总部企业招引方面，进一步细化聚焦的产业领域，完善产业链各环节的“路线图”“施工图”，以重大项目为抓手，确保有限资源的高效分配。在生产性服务业方面，发掘“全面合作区”在对外开放、协同港澳等方面的比较优势，与前海、横琴展开差异化竞争，重点瞄准航运金融、金融租赁、气候投融资等特色领域。二是加强生产性服务业企业的梯度培育和招引。不用片面强求龙头总部企业的直接落地，而是依托建设中国企业“走出去”综合服务基地的契机，引导境内外优秀机构分部落地，先在南沙开启相关业务，再谋求总部企业落地与发展。三是增加政府主动作为的力度，参考雄安“需要搬就得搬”的态度，发挥好国有企业服务国家和地方发展大局的作用。
针对总部企业招引困难，总部经济发展缓慢问题，一是加大交通、教育、医疗等基础设施配套建设力度，尽快完善人居环境。二是根据产业发展需要，一方面招引和培育产业链各环节中小企业，加速夯实产业基础；另一方面在现有承诺税收优惠和奖补的同时，尝试在条约洽谈中更多地关注其产品及服务配套供应商的引入，在原有单个龙头、链主企业招引的基础上新增“一带多”模式，加速形成产业集聚。
针对“空壳企业”问题，建议在总部企业招引中探索实施对赌模式，在与企业签订的相关条款中约定在一定时间内可暂时“空壳经营”，并承诺在该时间段内配建相关基础设施或招引符合企业需求的相关产业链环节企业（非总部企业）。若在规定时段内达成条款要求，则企业需在此之后停止“空壳经营”模式。若未能达成要求，即政府违约，则可商定逐步停止空壳模式或其他双方协定一致的处理放松。若企业违约，则参照现有违约赔偿机制对政府进行相应赔偿，包括但不限于退还相关奖励、并处罚金等。同时，由于对赌协议的存在，一般可考虑降低企业招引的现金奖补。
针对重增量轻存量问题，可探索政策创新，将已认定总部企业所能获得的奖补由持续经营奖励进一步扩大至其他领域，特别是针对企业人才的非一次性奖励方面。对于企业已获得过奖补但与现行政策力度相差过大的，按“只补不退”原则，实行计入已获得金额，总额不超过现行政策的奖补。当然，应注意设定对企业认定时间的门槛，同时已获得奖补企业需满足当前认定条件的，方可再次申请上述奖补。
针对其他产业政策与总部经济政策衔接不足问题，一是细化现有政策对总部企业的行业分类，并适当调低急缺产业的奖补门槛；二是制定适应南沙长期发展（10年或以上）的产业规划，并持续执行，可根据实际发展情况动态微调但原则上未经充分、审慎思考和相关表决过程，不对规划进行废止或大幅修改。
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编辑 | 曾辉
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